石佑启 李坤朋：论新时代党的领导制度的发展完善
党的领导制度是我国的根本领导制度，在国家制度和国家治理体系中居于统领地位，必须长期坚持、不断完善。发展完善党的领导制度不仅具有历史必然性，也是对时代需求的积极回应。推进党的领导制度发展完善，基本要求是巩固党的领导地位、强化党的领导职责、规范党的领导行为。从法治运行的宏观视野出发，实现领导程序法治化、领导行为法治化、法治保障系统化、领导规范完备化，是实现党的领导制度法治化的行动逻辑，也是发展完善党的领导制度的具体路径。
论新时代党的领导制度的发展完善
撰文｜石佑启 李坤朋
石佑启，广东外语外贸大学法学院教授、博士生导师；
李坤朋，中南财经政法大学法学院博士生。
党的领导制度是当代中国最根本的领导制度。2018年第五次宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法总纲第一条第二款。这为新时代坚持和加强党的领导、推进党的领导法治化提供了宪法依据和保障。党的十九届四中全会进一步突出“完善党的领导制度”在国家治理体系中的统摄性地位。这是党中央立足我国国情，准确把握我国国家制度和国家治理体系的演进方向与发展规律提出的重大政治和法治命题。从“党的领导”到“党的领导制度”，反映了中国共产党对执政党建设规律的深刻认识，以及对体制机制建设的高度重视。党的十九届六中全会强调，以习近平同志为主要代表的中国共产党人对“建设什么样的”和“怎样建设”长期执政的马克思主义政党进行了深邃思考。围绕党的领导制度完善，习近平总书记指出：“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。”因此，从法治角度推动党的领导制度从体系完善到具体落实，切实保障党的领导制度有效运行，推进制度优势转化为治理效能，成为重大的时代课题。
习近平总书记指出：“坚持党的领导，必须不断改善党的领导，让党的领导更加适应实践、时代、人民的要求。”这既强调了坚持和改善党的领导具有客观必要性，也为发展完善党的领导制度提出了新要求。
（一）发展完善党的领导制度具有历史必然性
1.发展完善党的领导制度是党的执政方式转变的必然结果。党的执政方式是指执政党运用何种方式、以何种形式管理国家政权的统称。执政党会随着执政环境与任务的变化、执政理念与理论的深化等调整执政方式。概而言之，中国共产党执政方式的转变经历了从“政策之治”到“法制”，从“法制”到“法治”，从“依法执政”到“依宪执政”的发展历程。中华人民共和国成立初期，党治国理政的方式主要是依靠党的政策，通过发动和领导大规模的群众运动开展社会治理。党的十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”这一法制工作的“十六字”方针，推动了党的执政方式从“政策之治”到“法制”的转变。党的十五大报告提出“依法治国”，标志着党的执政方式从“法制”走向“法治”。从党的十六大到党的十七大，党的执政方式不断改革与发展。党的十六大报告首次提出要“坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”。党的十六届四中全会又提出“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”。党的十七大报告进一步强调“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家”。党的十八大以来，党统筹推进全面依法治国和全面从严治党，运用法治方式领导和治理国家的能力显著增强，管党治党宽松软状况得到根本扭转。这为明确“依宪治国”与“依法治国”、“依宪执政”与“依法执政”的关系奠定了实践基础。“坚持依宪治国、依宪执政”是习近平法治思想的核心要义之一。习近平法治思想深刻揭示了“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”的逻辑理据，科学回答了为什么要依宪治国、依宪执政，系统阐述了依宪治国与依宪执政的演变逻辑、重要内涵、价值意蕴、人民立场、实践指向，标志着党的执政方式转变与执政能力提升达到新境界。
2.发展完善党的领导制度是走中国特色社会主义法治道路的必然结果。法治道路的形成与发展，与本国的历史传统、政治现实和理论渊源密切关联，不同国家法治发展的理论、道路以及所形成的体系不尽相同。从历史维度看，中国特色社会主义法治道路的形成具有深厚的历史逻辑，符合中国国情和实际。从局部执政时期的《中华苏维埃宪法大纲》到全国统一后颁行的“五四宪法”，从“马锡五审判方式”到“枫桥经验”，从“有法可依”到“良法善治”，无不闪烁着中国法治历程的光辉，无不凝聚着党和人民的智慧。从实践维度看，党领导下的中国特色社会主义法治建设创造了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹，无不体现着法治道路选择的正确性。从理论维度看，中国特色社会主义法治道路超越西方形式主义法治，批判中国古代工具主义法治，将党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一起来，确保中国特色社会主义法治体系建设的人民性，积聚法治力量、提升法治效能，为化解深化改革引发的社会矛盾提供法治保障，为党和国家各方面制度更加健全奠定法治根基。中国特色社会主义法治道路的坚持与拓展，一方面，需要坚持和加强党的领导，这是法治道路建设的根本保证；另一方面，党在引领法治道路建设时要运用法治思维和法治方式做好顶层设计，作出决策时要遵守法定程序，执政过程中要严格依法办事。因此，推进党的执政方式法治化、制度化是法治中国建设的必然要求。
（二）发展完善党的领导制度具有客观必要性
1.发展完善党的领导制度是应对社会主要矛盾变化的必要举措。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。发展完善党的领导制度是应对主要矛盾变化的必要举措。解读社会主要矛盾的两对关键词“美好生活需要”与“不平衡不充分”会发现，“美好生活需要”已经不只拘泥于物质生活的满足，还包括对民主、法治、公平、正义、安全、环境的追求；“不平衡不充分”不仅指经济社会建设，而且指人民群众主观感受上具有“不公平不公正”的差别性对待引发的被剥夺感。“制度”与“法治”既是“发展”的保障，也是“发展”的必然要求。这凸显了人民群众对“法治”的期待与坚守，为新时代党的执政能力建设指明了方向。第一，党领导立法，在立法中推动全过程人民民主价值实现和路径完善，将党的主张与人民的意志统一起来。完善党内法规体系，夯实从严治党之基，形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。第二，党保证执法、支持司法、带头守法，推动法治有效实施，把党的领导这一制度优势转化为治理优势。第三，推动法治监督体系的完善，促进党内监督与党外监督的衔接与协调，实现监督体系一体化和监督效能最大化。
2.发展完善党的领导制度是党长期执政的内在要求。完善党的领导制度是满足人民期待、发挥法治作用、完善制度建设的关键举措，是实现党长期执政的内在要求。中华民族实现了从站起来、富起来到强起来的历史飞跃，从站起来到富起来是党领导人民从革命之路、建设之路到改革之路迈进的成果，从富起来到强起来是党领导人民正在进行的伟大实践。党执政的历史成就和人民对美好生活的需要，对党的长期执政和全面领导提出了新要求。第一，筑牢党长期执政的人民之基。“坚持以人民为中心、坚持人民主体地位”是党执政的政治立场，“实现和维护社会公平正义”是党执政的价值追求，“依法保障人民权益”是党执政的根本目的。积极回应人民群众的新期待、新要求不是空洞的口号，而是党长期执政的命脉所系、根基所在。第二，夯实党长期执政的法治之基。党的领导制度是宏观的制度安排，以法治的方式将其细化，其运作过程本身便是依据宪法法律治国理政的生动实践，保证党的领导符合法治要求。第三，强化党长期执政的政治之基。以党的政治建设为统领，建立健全坚持和加强党的全面领导的制度体系，将制度建设贯穿党的政治建设的各个方面，坚持制度治党、依规治党，彰显制度完善对加强党的政治建设的根本性、稳定性和权威性，是对党的领导规律在认识上的进一步深化。
3.发展完善党的领导制度是实现国家治理现代化的题中之义。法治是国家治理现代化的内在要求和必由之路，要在法治轨道上推进国家治理现代化。这就要求做到以下方面。第一，要在党的领导下协调全面深化改革与立法的关系。立法既要尊重法治建设的基本规律，也要关注中国法治建设中的全局性和阶段性问题。推进国家治理现代化必须坚持在党的领导下持续全面深化改革，全面深化改革必须抓住制度建设这条主线。这既要求党领导全面深化改革的有序开展，通过科学立法为改革释放充足的空间，又要求党领导立法及时跟进，加强对改革成果的转化、确认和保障，以实现立法与改革的同频共振、协调共进。第二，要在多元化的国家治理结构下通过党的领导统筹推进法治建设。多元化的国家治理结构包括党的治理系统、政府治理系统、社会治理系统。要把不同治理系统有机整合起来，形成党的治理是关键、政府治理是重点、社会治理是基础的法治协同模式。其中核心问题是在国家治理各领域、全过程要充分发挥党的治理的统摄作用，为国家治理现代化提供力量源泉和组织保障。要规范党的领导，把党的领导活动纳入制度化、法治化轨道，助力国家治理现代化有计划、有步骤、有重点地扎实推进。
二、发展完善党的领导制度的基本要求
发展完善党的领导制度是回应时代变迁的客观要求。其重要目标是巩固党的领导地位，主要内容是强化党的领导职责，重点任务是规范党的领导活动。
（一）重要目标：巩固党的领导地位
中国共产党是中国最高政治领导力量。巩固党的领导地位，是发展完善党的领导制度的重要目标，是推进党的领导制度不断发展完善的内在要求。新时代发展完善党的领导制度，要尊重历史发展的规律，要符合宪法秩序的要求。
第一，发展完善党的领导制度要尊重历史发展规律。“中国共产党的领导核心地位，不是自封的，是在长期革命、建设和改革的实践中形成的，是历史和人民的选择。”回首党的百年奋斗历程，新民主主义革命的胜利为实现中华民族伟大复兴创造了根本社会条件；在社会主义革命和建设时期，党领导人民实现从新民主主义到社会主义的转变，推进社会主义建设，为实现当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础，强化了党的领导根基；改革开放解放和发展了社会生产力，我国改革开放和社会主义现代化建设取得巨大成就，为党的领导增添动力。中国特色社会主义进入新时代，党领导人民实现第一个百年奋斗目标，开启实现第二个百年奋斗目标新征程，坚持全面依法治国，在中国式现代化道路上推进中华民族伟大复兴，为党的领导制度建设提出新要求。近代中国现代化逻辑的根本性转换，呼唤中囯共产党历史性地出场并使之具有在特定历史条件下建设强大政党的实践内涵。因此，坚持和加强党的领导符合历史发展规律，是发展完善党的领导制度的基本前提。
第二，发展完善党的领导制度要符合宪法秩序要求。中国共产党在革命成功后，建立以人民主权原则为核心的宪法秩序。我国宪法序言肯定了中国共产党的历史功绩，确立了爱国统一战线，明确了指导思想，谋划了国家任务等。肯定中国共产党的历史功绩，意在为中国共产党执政奠定合宪性基础，为国家治理创造基本的政治前提；确立爱国统一战线和指导思想，是党为国家治理现代化提供的策略选择、理论指导，为社会主义建设整合资源力量；谋划国家任务则强调过去的革命和建设、现在的改革、未来的发展都离不开党的坚强领导。宪法通过对历史事实的叙述实现确认革命成果和保障党的领导地位的双重使命。随着全面依法治国与全面深化改革的持续推进，党中央认识到宪法法律不仅要确认改革成果，更要“加强顶层设计”，依法引领改革。党的领导是中国特色社会主义法治的本质特征和根本保证。2018年修宪把“党的领导”写入宪法，便是以国家根本法形式对该原则加以确认。
（二）主要内容：强化党的领导职责
党的领导职责是指党在领导经济、政治、文化、社会、生态文明等方面建设，以及在领导外交、国防等各方面工作中的职权职责。中国共产党将自身发展理念植入国家发展机理之中，在国家发展中发挥举旗定向、谋划方略、制定政策、统筹协调、监督落实的整体效能。但各级各类党组织在具体职责上存在一定差别，《党章》规定党的中央组织的领导职责主要是宏观层面的综合指导。党的基层组织根据工作内容不同，领导职责有所不同，更侧重于具体政策的执行。推进党的领导制度发展完善，需要党的各级各类组织层级分明、权责明晰、分工负责、运转协调，以强化党的领导职责。
发展完善党的领导制度，必须坚持党的集中统一领导制度。中国共产党是世界上拥有党的基层组织最庞大、党员人数最多的政党，若要形成“组织严密”的“统一整体”，就离不开集中统一的秩序支持。这要求：发展完善党的领导制度，各级党组织在实施领导活动中必须增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。党中央重点把握大政方针制定、建议修宪、领导立法、重大事项决策、党员干部管理等事项。地方各级党委（党组）要做到令行禁止，确保全党意志统一、行动统一。
发展完善党的领导制度，必须不断完善党的全面领导制度，将党的领导落实到治国理政的全过程、各领域。这要求党的领导职责的全面性不仅体现在对领导领域的全覆盖，而且包括对领导对象上的全覆盖及对重大事项决策运行中各环节、步骤的全覆盖。当然，党的全面领导主要是在各领域发挥统筹、引领和协调作用，并非对具体事项大包大揽，要做到协调不代替、到位不越位、总揽不包揽。党的集中统一领导制度和全面领导制度辩证统一。党的集中统一领导重在体现“事在四方，要在中央”的原则；党的全面领导重在发挥党“总揽全局，协调各方”的功能。二者有机结合，构成了党的领导制度之核心。
（三）重点任务：规范党的领导行为
党的领导行为是指党组织履行领导职责、实施领导活动的行为。规范党的领导行为就要坚持依法执政，要以法治思维处理好党与国家机关的关系，以法治方式管党治党。
第一，规范党的领导行为，要增强法治观念。一是要增强对全面从严治党的思想认同。这要求：各级党组织和党员干部要以高度的政治自觉，提高依法依规办事的能力，养成敬畏规则、守护规则的习惯，凝聚强大法治合力，开创依法依规治党新局面。二是要自觉在宪法法律、党内法规范围内活动。有学者认为，“党领导的法治化实质上是党的领导活动的制度化”。只有各级党组织和党员干部增强法治观念，自觉在宪法法律、党内法规范围内活动，做尊法学法守法用法的表率，才能推动全社会树立起法治信仰，才能激发全社会对建设法治国家的信心。三是要加快形成完善的党内法规制度体系。维护宪法权威、加强宪法实施和监督是党推进全面依法治国的工作重点，全面从严治党是一场深刻的自我革命，应通过全面从严治党为全面依法治国提供重要引领和支撑。坚持依规治党，加强党内法规制度体系建设，是探索“党规之治”的制度密钥和实现“中国之治”的关键举措。要坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设，形成国家法律制度与党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局，促进党的制度优势和国家制度优势相互转化、形成合力。
第二，规范党的领导行为，要坚持依法执政。党的领导行为是党的领导意识与领导制度在治国理政中的政治表达，其本质是执政权的实施。“党的领导法治化关键在于实现‘领导权’向‘执政权’转化，从‘执政权’向‘国家权’转化”，“通过依法执政方式实现党对国家政权领导”。党的领导以依法执政为路径依归，依法执政是党的领导具体实现的法治方式。依法执政要求党在法治观念的支配下组织开展领导活动，在遵循法定程序、明确法律责任中实施领导行为。党的领导主要是通过“三统一四善于”的方式领导和支持国家机关的工作，实现党的领导与国家机关依法行使职权有机统一。
三、发展完善党的领导制度的具体路径
发展完善党的领导制度可从程序、执行、保障三个层面展开，并以完备的规范为载体，确保党的领导制度建设有法可依、有章可循。
（一）程序上：党的重大决策程序法治化
重大事项决策是党的领导之起点，是党领导人民进行现代化建设的重要方式。党的领导行为法治化，首先是重大事项决策的法治化。依法依规决策强调决策的主体、程序、内容、责任都要始终贯穿和体现法治思维。其中，决策程序的法治化是实现民主决策、科学决策的重要体现。
第一，坚持民主集中制，拓展决策的民主渠道。民主集中制是实现科学合理决策的基本保障，其要求在扩大民主决策的基础上强化集体领导的效果，以扩大决策的民主参与度，提高民主决策的科学性，提高决策的执行力。《党章》规定，对党内问题发表意见、提出建议是党员的重要权利。党的决策是全党意志的集中体现，党中央和各级党委在作出决策时要确保实现党内外不同群体的意见表达，尊重并认真考虑党内外的不同声音，这是民主协商原则的重要体现，也是科学决策的重要保证。随着智慧时代的到来，党组织要与时俱进拓宽党员行使权利与表达诉求的途径，如采用“互联网+”模式，利用各类互联网平台，实现党员意见的多渠道表达；采用大数据、云计算等技术，对党内意见实行类型化处理，实现“表达—处理—回馈”流程的可视化和高效性，增强党内决策的程序正义。党组织可以通过互联网平台，邀请党员对党内工作机制进行评价，对党员思想动态进行掌握，实现意见建议表达途径的“智慧化”、多样化，意见建议反映的可视化、及时性，以及意见处理的科学化、专业化，促进党的决策更好地体现党和人民的整体意志。此外，可以利用网络传播速度快、受众广等优势，将党的路线方针政策借助图示化形式向党员推送传播，加深党员对党的政策的理解和认同，推动党的政策有效实施。
第二，完善党内决策程序，增强决策的规范性和可操作性。《中国共产党地方委员会工作条例》第21条对重大决策程序做出规定，即“调查研究——听取意见——风险评估——合法性审查——全会或常委会会议讨论和决定”。在此基础上，可通过进一步细化，增强党内民主决策的规范性和科学性。对此，学者们提出了两套方案：一是党的决策应该符合行政程序法规定；二是就党的决策应该制定专门的党内法规。根据党内重大事项决策的性质，我们认为，以党内法规的形式制定专门的条例是较为科学的方案。虽然党的决策会经由法定程序外化为对国家和社会的领导行为，但决策本身仍属于党的内部行为，故有必要制定一部专门的党内法规来规范重大决策程序。《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）为党内重大决策程序的完善提供了借鉴。当前，可由党中央、国务院联合制定发布《重大决策程序工作条例》，实现党内工作条例与行政决策条例在程序规定上的协调。这主要有以下原因。一方面，二者在程序功能上具有一致性。党委决策和政府决策都是根据现实需求，拟定方案、征求意见、风险评估、专家论证、合法性审查等，实现民主决策、科学决策、依法决策的预期效果。另一方面，二者在结构功能上具有一致性。党对政府的领导主要通过“归口管理”和“党组嵌入”等模式，以党的决策部署的有效执行实现对政府的全面领导。政府决策要与政府党组决策相协调。根据《暂行条例》第3条第3款、第4条和第31条的规定，政府决策的立项、讨论、决定、变更、执行都在党的领导下进行。可见，二者从结构功能的角度出发可以实现互联互通。
第三，重视现行重大决策程序中的程序价值和实质价值。只有促进实体性民主权利和程序性民主权利的统一，才能体现党的人民立场和民主价值。其一，增设“公众参与”环节提升决策的民主性。公众参与是推进决策民主化的关键环节和必然选择。此处的“公众”不仅包括党员及党员干部，还包括非党内人士。对于事关改革开放全局和影响群众切身利益的重大决策，践行协商民主机制，听取党内外意见，是党领导重大决策的重要法宝。其二，设立“专家论证”环节保障决策的科学性。各级党委要根据实际情况建立决策咨询专家库，遵循专业性、代表性和中立性原则，引导各领域专家参与到公共问题的讨论当中，就决策的必要性、科学性进行分析论证，发挥其专业优势，以提高决策的质量。其三，依托“风险评估”增强对决策实施成效的预见性。党的重大决策往往涉及多个领域，若决策出现失误可能引发严重后果。风险评估强调对决策实施可能附带产生的问题进行危机预测，以对未来可能发生的风险提前做好防范。其四，通过“合宪（法）性审查”实现决策的合法性。从决策事项的立项、拟定方案、决策发布等各个环节都需要重视合宪（法）性审查，将重大事项决策全过程纳入法治轨道。
（二）执行中：党的领导行为法治化
规范党的领导行为是完善党的领导制度的核心。党的十九大为加强和完善党的领导指明方向、擘画任务。推进党的领导行为法治化重点可从以下方面着手。
1.规范党内关系。党内关系包括下级与上级党组织之间、党员与党组织之间的服从与被服从关系，以及党员之间的同志关系。规范党内关系是党的领导行为法治化的重要内容，主要表现为“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”。各级党组织对上级党组织，党员及领导干部对所属或者所在的党组织负责，是我们党执行民主集中制、规范党组织关系、处理重要事项的有效方法。这要求做好以下方面。第一，完善并坚决执行重大事项报告制度。通过在党内形成并不断完善重大事项请示报告制度，对请示报告的重大意义、实施主体、实施范畴、请示程序与方式、监督与追责等内容形成具体规定，推进党内请示报告工作的制度化和规范化。请示报告制度是实现党中央集中统一领导和党的全面领导的重要机制。在党内执行请示报告制度，有助于强化党的核心领导地位，有助于强化党员的大局意识和组织意识。反之，则会出现党的领导弱化、党的纪律松弛等问题。这要求各级党组织，一是要坚决做到“两个维护”。这是对历史经验的深刻总结，是百年大党取得斐然成就的核心密码，是彰显民主集中制的制度内涵和实践要求。在实施主体层面，中央层级的国家机构、党的职能机构以及省级党委要定期向党中央作报告；在实施范畴层面，主要包括事关全局或者某领域的重大决策、社会突发性重大问题等要及时请示报告或进行专题报告，要把全党的智慧和力量凝聚起来，确保思想统一、意志统一、行动统一。二是制定配套规范。党中央发布的规范性文件包含诸多原则性、纲领性、方向性的规定，各地各部门要结合实际情况，围绕细化报告事项清单、完善执行程序等方面制定相应规范，保证请示报告制度的具体落实。第二，党内同志关系要“清爽”“健康”。这是党内政治生态建设的一项重要内容和评价指标。一是要敢于批评与自我批评。党员对工作问题、个人生活问题要及时进行自我反思，党员同志之间要平等相待，讲真话、建诤言。通过反省与批评，助力党内同志思想境界的升华。二是要坚决抵制不良的“圈子文化”“山头主义”。党员同志之间不是“择利而交、择权而交”，不是功利主义、庸俗化的交易，而是建立在共同理想信念基础上的志同道合。要坚持党性原则、严明纪律规矩，营造风清气正的政治生态，保障党内民主的实现。
2.规范党政关系。规范党政关系是国家治理的重要内容。我国党政关系规范化的进程也是党的领导迈向法治化的同步过程，反映了新时代党治国理政的实践意愿以及意愿达成的法治进路。党的十八大以来，党健全党的领导制度体系，完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织等制度，确保党在各种组织中发挥领导作用。科学规范地处理党的领导与国家机关履行职能之间的关系，实现二者相辅相成、相互协调，是法治建设需要解决的核心问题。党的领导与国家机关依法履行职能是统一的。第一，党通过领导立法实现对国家政权的政治领导，通过法定方式表达党和人民的意志。党通过人大制度实现党和人民的意志上升为国家意志，这并不是否定人大在立法中的主导性，相反，其具体实现需要充分发挥人大的制度优势，促进立法工作的规范化和精细化。第二，党通过推荐干部实现对国家政权的组织领导。领导干部是推动法治建设的“关键少数”，为全党全国达成观念共识提供组织保证。一是要健全容错纠错机制，对干实事、谋好事的党员干部要关心与包容，坚持激励与约束并重，激发广大干部敢担当、善作为；二是要加强对“关键少数”的监督，正因为他们所处位置关键，更要求其履职负责、履职尽责、令行禁止。这就需要推动《公务员法》相关规定与党内有关“领导干部”推荐、考察、考核、奖惩等的规定衔接协调，为党规与国法的衔接提供经验。第三，党的领导对国家政权的运行来说极为重要，但绝不是通过直接插手和干预具体问题来实现党的领导。相反，党与其他国家机关在各自的权力运行轨道上分工配合、并行不悖。党的领导主要表征为对路线方针政策的领导，这就要求从权力运行的边界对党的领导列出一份“清单”。尽管区分党的领导与立法权、行政权、司法权、监察权行使的边界不是一件容易的事情，但可以采取稳步推进的策略，依托相关法律和党内法规，采取“肯定列举”与“否定列举”相结合的方式，分别明确党委、人大、政府等机关的职责范围。第四，“党政合署办公”与“党政合并设立”是新时代推进党政关系深度调整的着力点。虽然二者设立形式不同，但都是优化党政关系的重要举措。随之也会引发职权来源不明与监督救济困难等问题。因此，一是推进党和国家机构改革要注重解决事关长远的体制机制问题，积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系；二是修订完善相应的法律法规，如修订机构编制法、国务院组织法和地方组织法等，对其适用范围、设定标准、领导体制、运行规则、监督与法律责任等一系列问题进行具体规定；三是加大对党政机构改革的研究力度，破除唯“行政组织法”思维的桎梏，为深化党和国家机构改革及配套的体制机制建设提供理论支撑。
3.规范党际关系。我国政党制度中的党际关系，是指中国共产党与各民主党派之间的互动关系。中国共产党与各民主党派之间是执政与参政、协商与合作的关系。中国共产党和各民主党派在长期合作过程中，形成了“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的党际关系格局。处理党际关系既要依靠党的政策，更要依靠宪法法律和党内法规。我国宪法规定了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这是从我国土壤中“长”出来的新型政党制度，是我国社会主义民主政治的重要组成部分和表现形式，具有结构上的稳定性和运行上的有序性。我国的政党制度具有三大比较优势，需要长期坚持和发展。中国共产党和各民主党派都是受宪法承认和保护的合法政党，在全面依法治国背景下，中国共产党和各民主党派都要践行法治，严格在宪法和法律范围内活动，中国共产党必须民主执政、依法执政，民主党派必须依法参政，以形成和谐的党际关系。中国共产党和各民主党派以团结合作的方式联系起来。政治协商是团结合作的主要形式，在政治协商中实现党际合作与协商民主，以保证社会的政治稳定和党际关系的和谐。要以宪法为基础制定相应的法律法规，如多党合作法、政治协商程序法等来规范和保障多党合作，推进多党合作的制度化、规范化、程序化，使中国共产党的领导、执政和多党派的合作、参政建立在法治化的基础上，促进党际关系更加优化，保障“政党制度”更加规范有效运行。
（三）保障上：统筹推进依法治国与依规治党
党的领导制度化、法治化体现了依法治国与依规治党的内在耦合，形成了“依法治国——党的领导制度——依规治党”的逻辑框架。全面依法治国和全面从严治党都要求党的领导法治化，二者交汇在党的领导制度建设中，需要统筹推进。
第一，理念协同。全面依法治国和全面从严治党都是主张运用法治思维对“党的领导”进行规范与保障。首先，要认识到党的领导与社会主义法治是一致的。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是全面推进依法治国的题中应有之义。同时，党的执政地位需要宪法来确认，党的主张需要通过法定程序转化为国家法律，党的路线方针政策的有效实施需要通过法治来保障。故社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。其次，要深刻认识到“党大还是法大”是一个伪命题，“权大还是法大”才是一个真命题。习近平总书记指出：“‘党大还是法大’是一个政治陷阱，是一个伪命题；对这个问题，我们不能含糊其辞、语焉不详，要明确予以回答。”党是政治组织，法是行为规范，两者不是同一性质的事物，何来谁大谁小？故问“党大还是法大”，就像问“火车头大还是铁轨大”一样，无法比较；而具体到每个党政组织、每个党员干部在行使公权力时，就必须严格遵守和服从宪法法律，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权，不得以言代法、以权压法、徇私枉法、逐利违法。最后，要认识到党规与国法是并行不悖、相辅相成的关系。党的领导制度化、法治化既需要党内法规的约束，又需要国家法律的规范。党规和国法在规范党的领导问题上是相辅相成、共同发挥作用的。
第二，运行衔接。党规和国法的生命在于实施，得不到实施的党规与国法就会成为一纸空文。一是要明确党规与国法在运行上的责任主体。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》明确了党委的主体责任、党办的统筹责任、主管部门的牵头责任和纪委的监督责任，要根据具体的事项，结合国家法律的实施机关，确定运行的责任主体。二是要明确党规与国法在运行中的程序性规定。如以反腐败为重点加强党规与国法运行的协同。通过监察委员会的设立运行，实现纪法衔接、纪法融合，体现依法治国与依规治党的协同开展的特点。还需进一步明晰纪检监察机关与检察机关合作办案的案件种类、办案流程、权利救济等方面的问题。
第三，监督结合。统筹推进全面依法治国和全面从严治党需要监督措施的配合，实现党内监督与党外监督有机结合，形成严密的监督体系。一是要推动党内监督方式的革新，党内监督经验的总结，党内监督举措的赓续完善，为党外监督提供镜鉴。党内巡视制度是党内监督的重要组成部分，在运行中取得了良好的效果，需要坚持和不断完善，为推进国家机关的内部监督工作提供借鉴。二是要完善党外监督的法律规范体系。可根据形势需要尽快完善《中华人民共和国人民代表大会常务委员会监督法》等，将近年来创新的监督方式，如点穴式、机动式监督及时上升为法定监督方式；监督范围的拓展要与时俱进，监督后果的衔接要及时跟进，要将监督与追责、刑罚的适用相链接。三是要形成党内外联动监督模式。可根据党的监督和人大监督在监督范围、监督事项、监督程序等方面的“同类项”，建立协同联动机制，提升监督效能。要统筹运用党的监督与其他监督方式，实现监督的全覆盖、无死角，增强监督的灵活性、协同性和实效性。要健全联动监督的工作程序，保障联动监督工作规范有序开展。
（四）规范上：党的领导制度“法”“规”体系化
党的领导制度要以规范为载体，要推进党的领导入法入规。基于我国的法治实践，可通过“宪法原则性规定”“法律认可”“党规具体化”的路径，完善党的领导“法”“规”体系。
第一，国法层面，要形成“宪法原则性规定+法律认可”的模式。一是宪法原则性规定。坚持党的领导是宪法一以贯之的精神。宪法对“党的领导”提供了宪制基础，体现了党的领导的根本性和全面性，表明坚持“党的领导”是社会主义制度的一项根本原则，蕴含着党规与国法有机衔接的根本法依据。二是法律认可。“党的领导”要法制化，但不是泛法律化。有学者研究“党的领导”条款的入法现状，发现其多出现在政治属性较强的立法中。要实现“党的领导”入法入规，可根据法律的层级和内容做出划分，对于政治属性较强的法律法规，应当体现“党的领导”，并在不同领域、不同事项中进一步细化党的领导职责。对于私法属性较强的法律法规，则可以原则性地体现“党的领导”。
第二，党规层面，通过“党内法规”的制定完善，推进党的领导制度化。检视现有的党内法规，《党章》中对党的领导作了原则性规定，而条例、准则等对“党的领导”制度的规定呈现碎片化、层次不明的状态，亟待完善。这要求做到以下方面。一是制定《中国共产党领导工作条例》（以下简称《工作条例》），发挥《工作条例》的整体效能，为“党的领导制度”搭建统一框架。其中，为了实现不同层级“党的领导”规范化，需要在《工作条例》中明确基层党组织开展工作的权限范围。基层党组织要结合本地实际，建立配套的工作准则，彰显地方工作特色，防止机械地复制或摘抄上级工作条例。二是要针对具体事项建立健全相应的准则，与《工作条例》相结合，形成党的领导法规体系。根据不同行业的性质、工作的具体程序，制定各系统内部的准则。三是要完善党的组织法规。通过组织法规的完善，形成分工明确、相互协调的党的组织架构和选人用人标准，为党的领导法规有效实施提供组织和人才保障。
第三，党规与国法的衔接协调方面，应当遵循“领域划分——边界厘定——机制构建”的思路，实现党规与国法在“党的领导制度”方面的衔接协调。首先，明确党规与国法各自侧重的领域。通过党规反映党的统一意志，并对党务关系、党组织的工作活动和党员行为进行调整，突出党的领导作用；通过国法将党的意志转化为国家意志，依靠国家强制力实现对社会关系的调整，体现党的领导地位。其次，厘定党规与国法的适用边界。对于涉及国家机关法定职权职责和对党员违法责任的追究等问题，党规不宜作具体规定，与国法衔接上即可；对于党的领导和建设活动，国法也不宜作出具体规定，与党规衔接上即可。要促进党规与国法的无缝对接，最大程度地实现党的领导方式的制度化。最后，构建党规与国法的衔接协调机制。通过建构党规与国法制定的协同机制、备案审查的联动机制等，保障党规与国法立改废释的协调推进。党规和国法的衔接协调，可能会引起部分党规或国法的修改、解释和废止等，要在修改、解释和废止中确保两者虽各有侧重，但总体一致。应通过合宪性审查的及时跟进，保证党规与国法衔接以宪法为根本的规范遵循，促进二者在国家治理体系中相辅相成、良性互动。
四、结语
制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性问题，制度兴则国家兴，制度稳则国家稳，制度强则国家强。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把制度建设摆在更加突出的位置，坚持制度治党、依规治党，党的领导体系不断完善。“坚持党的领导”是中国共产党百年奋斗的宝贵历史经验。从党的领导到党的领导制度，再到党的领导制度体系，凸显了制度在坚持和加强党的全面领导，推进国家治理现代化中的基础性作用。“政党之制”是实现“政党之治”到“政党之能”的实践机制和保障机制，不仅要求以制度建设坚持和巩固党的领导，还要求对党的领导制度进行创新性发展。在迈向第二个百年奋斗目标的新征程中，为了在“大变局”中“开新局”，必须始终坚持和不断发展完善党的领导制度，推进党的领导制度化、法治化，以法治的方式为“党的领导”保驾护航。这既是提升党的执政水平的重要举措，也是法治建设的重要任务。
以上文章原载于《学术研究》2021年第12期，文章不代表《学术研究》立场。
篇幅原因有所删减，未经授权不得转载。